Willemstad/Philipsburg/Den Haag, 2 augustus 2022 —De uitvoering van drie van de vier Onderlinge Regelingen Detentie (ORD) overeengekomen tussen de landen van het Koninkrijk beantwoorden grotendeels aan het doel waarvoor zij zijn getroffen, is de conclusie van de Raad voor de rechtshandhaving (de Raad) in zijn recente evaluatieonderzoek.

ORD’s 1, 2 en 3 voldoen grotendeels, bij de uitvoering van ORD4 wordt een aantal belangrijke bepalingen niet juist nageleefd. ORD1 en ORD2 bieden de landen de mogelijkheid elkaar te verzoeken een gedetineerde tijdelijk op te nemen om bijvoorbeeld redenen van capaciteitsgebrek, veiligheid of gezondheid. ORD3 biedt de mogelijkheid om de tenuitvoerlegging van een gevangenisstraf over te dragen aan een ander land van het Koninkrijk in verband met het resocialisatiebelang van de betrokken gedetineerde. ORD4 heeft specifiek betrekking op het transport van gedetineerden tussen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

Op verzoek van het Justitieel Vierlanden Overleg (JVO), het halfjaarlijkse overleg van de ministers van Justitie (en Veiligheid) van Nederland, Curaçao, Aruba en Sint Maarten, heeft de Raad de vier ORD’s geëvalueerd. De Raad heeft voor dit evaluatieonderzoek gekeken in hoeverre de uitvoering van de ORD’s beantwoorden aan het doel waarvoor zij zijn getroffen.
De Raad heeft in verband met dit onderzoek 39 aanbevelingen gedaan aan de betrokken ministers van de landen.

Beantwoording centrale vraag
De Raad is van oordeel dat de ORD’s 1, 2 en 3 goeddeels voldoen. Maar er zijn, met name in de uitvoering, verbeteringen mogelijk. Op de punten van informatievoorziening en van rechtsbescherming moet er meer aandacht zijn voor de belangen van de gedetineerden. De uitvoering van ORD4 beantwoordt volgens de Raad niet aan het doel waarvoor zij is getroffen, omdat een aantal belangrijke punten, zoals het informeren van betrokken ministers en de kostenvergoeding voor terugkeer van personen naar Saba en Sint Eustatius, niet op de juiste wijze uitgevoerd worden.

Rechtspositie gedetineerde
Overplaatsing van een gedetineerde naar een ander land, of dat nu is om redenen van capaciteitsgebrek, veiligheid, medische behandeling of resocialisatie, zal in de meeste gevallen een forse impact hebben op het dagelijkse leven van betrokkene. Gelet op de ingrijpende gevolgen van overplaatsing is de Raad van mening dat de betrokken gedetineerde een rechtsmiddel ter beschikking dient te staan indien hij het niet eens is met een beslissing in het kader van een ORD. De Raad is van oordeel dat het – los van het strafvorderlijk kort geding als ‘restvoorziening’ – op de weg van de landen ligt om een specifieke voorziening te treffen om de rechtsbescherming van gedetineerden in het kader van ORD-beslissingen te verbeteren dan wel te waarborgen.

Administratieve procedure
Betrokkenen ervaren de procedures voor de behandeling van ORD-zaken, met name de verlengingsprocedure van ORD2, als te bureaucratisch. De Raad stelt vereenvoudiging van de procedures voor.
Op grond van ORD4 moeten de ministers van Justitie van Sint Maarten en van Curaçao vooraf worden geïnformeerd over een voorgenomen transport van een gedetineerde van Sint Eustatius of Saba naar de Justitiële Inrichting Caribisch Nederland (JICN) op Bonaire. In de praktijk wordt die formele kennisgeving veelal achterwege gelaten. Op operationeel niveau wordt het transport wel afgestemd. Omdat de transporten in de regel via de twee genoemde landen lopen en de ministers van die landen verantwoordelijk zijn voor hetgeen op hun grondgebied gebeurt, vindt de Raad het belangrijk dat de voorgeschreven kennisgeving wél wordt gedaan.
ORD2 (medische gronden of veiligheid) en ORD3 (resocialisatie) worden ook toegepast voor overplaatsingen tussen het Caribische deel en het Europese deel van Nederland. Omdat het Caribische en het Europese deel van Nederland deel uitmaken van één land, vindt de Raad het merkwaardig dat genoemde ORD’s worden toegepast voor overplaatsingen over en weer tussen deze delen van Nederland.

Samenwerking
Voor de afhandeling van ORD-verzoeken bestaan er tal van samenwerkingsverbanden tussen de verschillende betrokken organisaties in de landen en ook tussen de landen. De Raad vindt het van belang dat alle betrokken partijen regelmatig (blijven) deelnemen aan de overleggen. De Raad oordeelt in algemene zin positief over de verschillende samenwerkingsverbanden.

 

Informatie(voorziening)
In 2016 heeft het JVO per land de oprichting van een Gedetineerden Recherche Informatie Punt (GRIP) geïnitieerd. Het GRIP is bedoeld als een punt waar informatie over gedetineerden wordt verzameld en uitgewisseld. De GRIP’s zijn ondergebracht bij de politiekorpsen. In de praktijk blijken de GRIP’s structureel niet te functioneren. Het zijn de infodesks van de korpsen en de justitiële inrichtingen die een belangrijke rol spelen bij de ORD’s. Het gegeven dat de GRIP’s niet op de beoogde manier functioneren, levert in de praktijk echter geen noemenswaardige knelpunten op.
De reclasseringsorganisaties worden niet betrokken bij ORD3-zaken, ook al noemt de toelichting op die ORD wel nadrukkelijk die mogelijkheid. Volgens de Raad kan de inschakeling van die organisaties, vanwege hun expertise op het terrein van resocialisatie, een toegevoegde waarde hebben bij de beoordeling van ORD3-verzoeken.
Voor gedetineerden zijn informatiebladen beschikbaar over de ORD’s 1, 2 en 3. In de praktijk worden gedetineerden niet proactief geïnformeerd, maar moeten zij zelf om informatie vragen.

Transport gedetineerden
De landen hanteren vaste werkwijzen wanneer zij transporten van gedetineerden per vliegtuig uitvoeren. Er bestaan wel verschillen in het gebruik van de speciale handboeien voor tijdens de vlucht. En alleen voor het arrestatieteam van Curaçao, dat de transporten van Curaçaose gedetineerden begeleidt, is een transportprocedure beschreven. Alhoewel de Raad van oordeel is dat de landen voldoende voorzieningen hebben getroffen om de veiligheid van de gedetineerden en van derden te borgen, meent hij dat het goed zou zijn als ook de andere landen, net zoals Curaçao heeft gedaan, voor vastlegging van de procedures – inclusief het gebruik van handboeien en afspraken met betrokkenen zoals de luchtvaartmaatschappijen – zouden zorgen.
De Raad vraagt voorts aandacht voor de positie van gedetineerden die van Sint Eustatius of Saba naar de JICN op Bonaire worden overgebracht. Die overbrenging betekent dat hun recht op familie- en gezinsleven, resulterende in onder meer het ontvangen van (familie)bezoek, moeilijk kan worden verwezenlijkt. Volgens de Raad moet een oplossing worden gerealiseerd voor de waarborging van grondrechten, zoals het recht op familie- en gezinsleven (familiebezoek).

Kostenvergoeding
In de ORD’s 1, 2 en 3 is bepaald dat het verzoekende land de transportkosten betaalt. De tijdelijke detentie in een ander land op basis van ORD1 en ORD 2 komt eveneens voor rekening van het verzoekende land. In geval van overplaatsing naar Nederland houdt de Dienst Justitiële Inrichtingen de praktijk vaak rekening met de problematische financiële situatie van de landen Curaçao, Aruba en Sint Maarten. De daarmee gemoeide kosten worden dan niet in rekening gebracht bij die landen. In verband met de haalbaarheid van nakoming van de bepaling, moet naar het oordeel van de Raad naar een meer realistische oplossing worden gezocht, waarbij meer rekening wordt gehouden met de specifieke financiële situatie van de landen.
ORD4 bevat de bepaling dat Nederland de kosten moet vergoeden die voortvloeien uit toepassing van deze regeling. Het is echter niet duidelijk welke organisatie daarvoor verantwoordelijk is. Het komt voor dat gedetineerden uit de JICN worden ontslagen zonder in het bezit te zijn van een ticket om terug te reizen naar Sint Eustatius of Saba. Volgens de Raad moet een oplossing gevonden worden voor het vergoeden van de kosten van terugkeer van een gedetineerde van Sint Eustatius of Saba na afloop van de detentie op Bonaire.

Betekenis en rechtskarakter ORD’s
Artikel 36 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden bepaalt dat de landen van het Koninkrijk elkaar hulp en bijstand verlenen. Op grond van artikel 38, eerste lid, van het Statuut kunnen de landen onderling regelingen treffen. De ORD’s zijn ‘vormvrije regelingen’. Vormvrije regelingen kunnen geen bepalingen bevatten die afwijken van algemeen verbindende voorschriften (AVV) of bepalingen die burgers rechtstreeks kunnen binden. Wanneer rechten en verplichtingen van burgers in het geding zijn, zal moeten worden gekozen voor een rijkswet of voor een algemene maatregel van rijksbestuur. Dit speelt bijvoorbeeld bij ORD3 omdat de landen daarin hebben afgesproken dat gedetineerden met het oog op hun resocialisatie zelf om overplaatsing moeten verzoeken. Volgens de Raad hebben de landen daarmee dan ook een recht voor de gedetineerden beoogd, dat (nog) niet wettelijk is vastgesteld.

De parketten van de Procureur-Generaal (PPG) te Curaçao en te Aruba spelen een centrale rol bij de uitvoering van de ORD’s. Bij de toepassing van de ORD’s zijn verder de ministeries van Justitie (en Veiligheid) van de vier landen, de parketten in eerste aanleg (in het bijzonder de executie-officieren van justitie) van Aruba, van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, de justitiële inrichtingen in Curaçao, in Aruba, in Sint Maarten en op Bonaire, alsmede de politiekorpsen van Curaçao, van Aruba, van Sint Maarten en van Caribisch Nederland, alsook de Koninklijke Marechaussee (KMar) betrokken.

De Raad meent dat opvolging van de aanbevelingen bij zal dragen aan enerzijds nog beter uitvoerbare regelingen en anderzijds aan een betere feitelijke uitvoering daarvan. Zowel de betrokken landen als de betrokken gedetineerden zullen daar baat bij hebben.

Het volledige inspectierapport en alle andere publicaties van de Raad zijn digitaal beschikbaar op de website: www.raadrechtshandhaving.com